财政学公共经济学重点笔记整理(5)

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⑵检查效应。社会动荡的出现，会使许多久已存在、早应解决的问题集中暴露，政府和公民都认识到解决这些问题的必要性和重要性，因此导致公共支出增加，称为检查效应。如水灾或旱灾过后，经过分析检查，可以看到事前预防比事后救治更重要，因此政府会投资兴建水利，进行水土治理与保持，导致支出增加。
⑶集中效应。在非常时期，中央政府往往会集中较多的财力与财权，以应付迅猛增加的支出需要。如果平时废止或削减地方的财政权限，会遇到很大的阻力，而在非常时期则是可行的。中央政府职能显著扩大增加了公共支出的规模，并伴随着替代效应和检查效应，产生了集中效应。
三、财政支出规模的影响因素
（一）影响财政支出规模的宏观因素分析。
1. 经济性因素。（主要因素、决定性因素）主要有经济发展水平、经济体制以及中长期发展战略和当前经济政策等。
经济发展水平决定财政支出规模的明显例证是经济发达国家的财政支出规模一般大于发展中国家的财政支出规模。我国在长期内仍是一个发展中国家，经济体制仍处于转轨过程，从经济因性因素来看，经济体制改革之初曾出现财政收入占GDP比重的下滑，这是财政为经济改革必须付出的成本和代价。随着经济体制改革的深入和经济稳定增长，财政收入增长加快，但为了构建和谐社会、完成建设新农村、大力发展教育卫生事业、扩大就业和完善社会保障制度、推进产业结构优化升级、保护生态环境等任务，要求在一段时间内仍然适度提高或维持财政支出占GDP的比重，因而财政收入增长的可能性和财政支出规模增长的必要性将是今后一段时期内财政运行的主要矛盾。
2. 政治性因素。
政治性因素对财政支出规模的影响主要体现在三个方面：一是政局是否稳定，二是政治结构和行政效率，三是政府干预政策。
3. 社会性因素。
如人口、就业、医疗卫生、社会救济、社会保障及城镇化等因素。我国是一个发展中国家，人口基数大，相应的义务教育、卫生保健、社会保障、失业和贫困救济、生态保护以及城镇化等支出的增长压力较大。我国在实现工业化之前，人口的老龄化已经来临，农村富余劳动力的增加，迫切要求加快城镇化速度，加快经济建设与生态环境保护的矛盾日益突出。诸如此类的社会问题就会对财政支出不断提出新的要求，构成扩大财政支出规模的重要因素。
（二）影响财政支出规模的微观因素分析
福利经济学对财政支出增长的分析主要是从微观角度进行的。采用效用最大化分析方法，将市场有效供给原理运用到政府公共物品的供应中，通过影响财政支出增长的变量，如公共物品的需求、成本和价格、质量、生产组织形式等来分析和研究财政支出规模。成本-效用分析法、成本-效益分析法、最低费用选择法等都是从具体支出项目出发来分析和控制财政支出规模的有效方法。
（三）政治决策程序。
财政学是国家或政府的经济行为，政治决策是确定财政支出规模的重要因素。财政支出规模随着经济的发展而逐步上升，达到一定阶段而相对稳定，但发达国家相对稳定的财政支出规模却是大小不一，经济发达国家目前相对稳定的财政支出水平主要是由几百年市场经济运行中市场与政府的磨合而形成的，各国水平的差异则是由各国具体国情的不同决定的。这个水平也就是适合该国的市场与政府之间资源配置的最佳模式。没有一种精确的模型能够测算出某一个国家财政支出规模的最佳水平，除了由市场运行自发形成这个主要因素，无疑还有政治决策因素。达到相对稳定水平以后，不是绝对停止的，不同时期甚至每年都会存在一定幅度的波动，这种波动是由各国政府通过政治决策程序来决定的。正是因为政治决策与财政支出规模之间的紧密关系，才有学者提出了公共选择理论，就是将经济分析工具和方法应用到政治决策过程中，深入研究政府决策程序和选举制度，寻求财政决策的最佳途径。
第二节财政支出结构分析
一、关于财政支出结构发展变化的学说
（一）马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段论
财政支出结构（构成）是指各类或各项财政支出占总支出的比重。财政支出规模与财政支出结构二者是紧密相连的。
马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段论就是联系财政支出结构的变化来解释财政支出规模增长的原因。他们认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育以及其他用于人力资本的投资等。这些投资对于经济与社会发展处于早期阶段的国家进入“起飞”以致进入发展的中期阶段是必不可少的。在发展的中期阶段，政府投资还应继续进行，但这时政府投资将逐步转换为对私人资本的补充。马斯格雷夫认为，在整个经济发展进程中，社会总投资以及政府投资的绝对数会增长，但社会总投资占GDP的比重以及政府投资占财政支出的比重则会趋于下降。罗斯托认为，一旦经济发展达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的教育、保健与福利服务等支出，而这方面支出的增长速度将大大超过其他方面支出的增长速度，也会快于GDP的增长。
（二）    内生增长理论
以新古典增长理论为代表的现代经济增长理论认为，经济增长就是生产要素的积累过程，只要物质资本超过重置的原有机器设备，人均产出就会增加。但资本积累存在收益递减趋势，当投资减少到只足以抵补折旧时，资本积累就会稳定下来，人均产出和经济增长将停滞。将技术进步视为经济增长的一种外生因素。
内生增长理论对财政政策在经济增长中的作用作了新的解释。从20世纪80年代开始，以罗默、卢卡斯为代表的一代学者，针对新古典增长理论的缺陷，提出了一种新的经济增长理论。该理论的基本思想是，劳动投入过程中包含着因教育培训及职工再教育而形成的人力资本，物资资本积累过程中包含着因研究开发活动而形成的技术进步，生产性公共投资的增加也有助于提高物质资本的边际收益率，因此，生产要素积累的收益率不会发生递减趋势，长期增长率将大于零。这一理论的贡献在于将原来认为是促进经济增长的外在因素内在化，据此人们将这种理论称为内生增长理论。这一理论对于财政政策在经济增长中的作用做出了崭新的诠释，认为生产性公共资本、人力资本和研究开发活动是一个国家长期经济增长的内在因素和内在动力，而这些因素具有明显的非竞争性、非排他性和外部效应，具有公共物品的某些属性。也就是说，这些因素在财政政策变量的范围内，财政政策对经济增长和经济结构调整，特别是对长期经经济增长和经济结构调整具有重要的特殊作用。财政支出结构不是一成不变的，不是僵化的。从客观上说，它取决于一个国家所处的经济发展阶段，财政支出结构的发展变化带有一定的规律性。但从政府制定财政政策的角度看，则必须根据一定时期的发展战略和政策目标以及经济形势的发展变化，推动公共财政支出结构的调整和优化，而内生增长理论为调整和优化财政支出结构提供了重要思路。
第六章      经常性支出
——财政购买性支出之一
第一节行政管理与国防支出
一、    行政管理与国防支出的属性
1.行政管理与国防支出是一种经常性支出，和资本性投资支出同属于购买性支出。行政管理和国防支出是非生产的消耗性支出，它的使用并不形成任何资产。与资本性投资支出的共同之处即在必要的限度内，它们都是社会再生产正常运行所必需的社会公共需要；就其本质来说，经常性支出满足的一般是纯社会公共需要。经常性支出所提供的产品和服务是为全体公民共同无偿享受的。所以满足这种公共需要以及为此而需要的资金的筹措，就需要由政府无偿提供。
2. 从本质的意义上看，国家的职能是对内按一定阶级利益管理国家，维持社会秩序，对外巩固国防，防止外敌入侵。
行政管理与国防支出是国家执行政治职能和社会职能的保证，一国政府不仅要为公民提供国家防务和社会安定，还要通过法律、行政和社会管理，处理和协调公民之间的相互关系，维系正常的社会关系以及经济关系，同时通过外交活动维系正常的国际关系。随着社会主义经济的不断发展，政府还必须保证各项社会事业和国防的发展，实现社会经济的可持续发展，保护领土安全，保证国家社会的长治久安。
国家的产生是以生产力的发展为物质前提的，国家是人类分裂为阶级的产物，阶级统治的工具，政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础的，必须设立行政管理、公安司法、经济管理等各类行政机构，因而行政管理支出就构成国家支出的基本内容之一。国家一经建立，必须执行的另一项基本职能就是防御外敌侵犯、保卫国家安全，就需要建立军军队和军事设施，因而国防支出也是国家的基本支出。国家在国防支出名义下所采取的行动以及在国防支出下安排的支出，并非都是防御性的，如军国主义发动的侵略战争。
3. 两类支出所支持的活动，对国民经济的影响有好有坏。
（1）从直接的再生产和消费社会财富的角度看，这两类支出纯属社会财富的“虚耗”。因为他们所支持的活动都是非生产性劳动。从此而论，这两类支出越少越好。
（2）从财富生产的社会条件看，这两类费用又不是社会财富的“虚耗”。因为国防保卫了人民生生产、生活的安全，行政管理活动维持了社会秩序。
（3）从社会经济的循环周转来看，行政管理和国防活动是消费环节的组成部分。根据消费与生产的关系，在总供给大于总需求，经济萧条时，增加这两类支出，就会增加消费，扩大总需求，使总供求趋于均衡。当总供给小于总需求，经济过热时，增加这两类支出，则会导致通胀的局面。
二、行政管理支出
（一）构成
行政管理支出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关和外事机构行使其职能所需要的费用。广义的行政管理支出涉及以一般公共服务为主的三类科目：
一是一般公共服务，包括人民代表大会、政协、党派团体、政府各部门等。
二是公共安全，包括武装警察、公安、检察、司法部门。
三是外交，包括外交管理事务、驻外机构、对外援助、对外合作交流等。
按费用要素区分，包括人员经费和公用经费两大类。
人员经费主要包括工资、福利费、离退休人员费用等。
公用经费包括公务费、修缮费、设备购置费和业务费等。
（二）行政管理支出规模变化的一般规律
行政管理支出在绝对额增长时的同时，其在财政支出及国民收入中的比重却应该是下降的。
1. 社会经济发展，经济活动日趋复杂，社会公共事务不断增多，党政机关规模扩大，导致行政管理部门支出迅速增加。
2. 社会经济活动复杂，经济与社会纠纷、违法犯罪事件增多，导致公安、司法及安全部门的支出增加。
3. 经济发展，外事活动频繁，使得外交支出增加。
(三) 我国行政管理支出规模变化情况
新中国成立之初，在“一五”至“四五”期间，行政管理支出占财政支出的比重呈现持续下降的趋势。但改革开放以来，成为财政支出中增长最快的一个项目，占财政支出的比重有所上升。加快行政体制改革，精简机构，压缩党政人员、编制，加强对行政管理支出的管理和约束，提高行政经费效率，已成为经济发展与改革的一种内在要求。
（四）我国行政管理支出规模居高不下的原因分析
直接影响行政管理支出规模的主要因素主要有政府职能、机构设置、行政效率及其管理费本身的使用效率等。我国在较长时期内政府机构和人员过分膨胀，与社会主义市场经济运行有关的若干机构在扩大或增设，而那些已与新体制运行并不协调的机构却得不到应有的压缩，新旧叠加的结果自然是增加行政支出。行政管理支出理应向公用经费倾斜，但我国过去的公用经费缺乏明确的界定，预算约束软弱，人员、车辆、电话等开支的增幅过快，而且掺杂某些变相的私人消费，公费旅游、公款招待等不正之风屡禁不绝。行政机构、人员、队伍庞杂、政企不分，经费增长过快，滋长了官僚主义，助长了铺张浪费，也成为潜在贪污腐败的温床。
控制行政管理支出的主要方向与对策：
1.    进一步完善政治程序的科学化、民主化，提高透明度，建立健全监督机制。
2.    按照“精简、统一、效能”原则，推进政府机构改革。

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